Per il TAR Lazio-Roma, Sez. II-bis, sentenza 19 agosto 2026, n. 14330, i campi da padel integrano una nuova costruzione richiedente il permesso di costruire. La sostituzione di un impianto sportivo preesistente con campi da padel può integrare un intervento di nuova costruzione e non una semplice ristrutturazione edilizia.
La realizzazione di campi da padel non può essere ricondotta alla ristrutturazione edilizia per il solo fatto che l’intervento venga eseguito all’interno di un complesso sportivo già esistente o comporti la sostituzione di impianti precedentemente destinati ad altra disciplina, dovendo la relativa qualificazione essere effettuata sulla base dell’effettiva trasformazione fisica e funzionale prodotta sul territorio e, in particolare, della consistenza delle opere necessarie alla formazione delle superfici di gioco e delle strutture che ne assicurano la delimitazione.
È questo il criterio applicato dal TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, sentenza 19 agosto 2026, n. 14330 (testo in calce), pronunciatosi sulla legittimità della realizzazione di quattro campi da padel, tre dei quali destinati a sostituire un precedente campo da calcetto e il quarto previsto in corrispondenza di una rampa carrabile, nell’ambito di un intervento complessivo per il quale era stata presentata una SCIA alternativa al permesso di costruire.
La pronuncia assume rilievo non soltanto sotto il profilo della qualificazione edilizia dell’impianto sportivo, ma anche per le conseguenze derivanti dall’utilizzazione di un regime abilitativo non corrispondente alla natura dell’intervento, poiché il TAR distingue nettamente l’ipotesi nella quale la SCIA sia astrattamente utilizzabile, ma presenti profili di illegittimità, da quella in cui la segnalazione venga impiegata per un’opera estranea al relativo ambito applicativo, con conseguenze differenti tanto sul piano dell’efficacia del titolo, quanto su quello dei poteri successivamente esercitabili dall’Amministrazione.
La trasformazione del precedente impianto sportivo
La controversia traeva origine da un più ampio intervento riguardante un compendio nel quale erano previste, tra le altre opere, la realizzazione di una palestra e di quattro campi da padel, per la cui esecuzione era stata presentata una SCIA alternativa al permesso di costruire.
Tre campi avrebbero occupato l’area sulla quale insisteva un precedente campo da calcetto, mentre il quarto sarebbe stato realizzato in uno spazio precedentemente destinato a rampa carrabile, sicché uno dei problemi centrali consisteva nello stabilire se la preesistente destinazione sportiva di una parte dell’area consentisse di qualificare l’intervento come trasformazione dell’esistente, oppure se le nuove opere, per consistenza e caratteristiche, integrassero una nuova costruzione.
Alcuni proprietari di immobili prossimi all’area, dopo avere acquisito la documentazione mediante accesso agli atti, avevano sollecitato Roma Capitale a esercitare i propri poteri inibitori, contestando, tra l’altro, l’inquadramento urbanistico-edilizio dell’intervento; l’Amministrazione aveva, tuttavia, respinto l’istanza, muovendo dalla qualificazione della sostituzione di un impianto sportivo preesistente con campi da padel come intervento riconducibile alla ristrutturazione edilizia.
È proprio tale impostazione a essere censurata dal TAR, il quale riconduce la questione non alla mera continuità della destinazione sportiva dell’area, ma alla consistenza oggettiva della trasformazione realizzata.
Il campo da padel come trasformazione urbanistico-edilizia del territorio
La qualificazione dell’intervento deve essere compiuta, secondo il Collegio, considerando unitariamente le opere necessarie alla realizzazione del campo da padel, senza isolare le singole componenti, né attribuire valore decisivo alla circostanza che l’area fosse già utilizzata per finalità sportive.
La realizzazione di tali impianti comportava, infatti, opere strutturalmente coordinate, nel caso esaminato, comprendenti la formazione di una piattaforma in cemento, la posa della superficie sintetica e l’installazione delle strutture perimetrali, che, complessivamente considerate, determinavano una modificazione stabile dello stato materiale dei luoghi e assumevano, pertanto, autonoma rilevanza ai fini urbanistico-edilizi.
La preesistenza di un campo da calcetto non consente, sotto questo profilo, di ricondurre automaticamente l’intervento alla ristrutturazione edilizia, poiché l’identità o la continuità della funzione sportiva, non escludono che la nuova opera produca una trasformazione fisica dell’area qualitativamente differente rispetto alla situazione precedente.
La distinzione tra ristrutturazione e nuova costruzione non può, dunque, essere risolta attraverso un criterio esclusivamente funzionale, fondato sulla permanenza della medesima destinazione d’uso, dovendosi verificare se l’intervento conservi e trasformi un organismo edilizio già esistente, oppure determini la realizzazione di opere dotate di autonoma consistenza, capaci di incidere stabilmente sull’assetto del territorio.
La preesistenza dell’impianto non assorbe la rilevanza delle nuove opere
Uno dei profili maggiormente significativi della sentenza, consiste proprio nel superamento dell’equazione secondo cui la sostituzione di un impianto sportivo con un altro impianto avente analoga funzione, dovrebbe essere necessariamente qualificata come intervento sull’esistente.
La nozione edilizia di ristrutturazione non dipende, infatti, dalla mera continuità economica o funzionale dell’utilizzazione dell’area, ma presuppone che l’intervento possa essere ricondotto alla trasformazione di un organismo edilizio preesistente, secondo i criteri stabiliti dall’art. 3 d.P.R. n. 380/2001.
Ne consegue che la sostituzione di un campo da calcetto con campi da padel non costituisce, per ciò solo, ristrutturazione: quando l’intervento richieda la rimozione delle precedenti sistemazioni e la realizzazione di nuove opere strutturali e di delimitazione che determinino una significativa trasformazione fisica e funzionale dell’area, la preesistenza dell’impianto sportivo non impedisce la qualificazione in termini di nuova costruzione.
Il dato funzionale mantiene certamente rilevanza, ma deve essere coordinato con quello strutturale e territoriale, poiché la permanenza della destinazione sportiva non neutralizza l’incidenza urbanistica delle opere attraverso le quali quella funzione viene concretamente esercitata.
È quindi il risultato della trasformazione, e non la semplice successione tra due attività appartenenti alla medesima categoria, a determinare il regime edilizio applicabile.
La valutazione dell’intervento deve essere necessariamente unitaria
La pronuncia ribadisce, inoltre, l’inidoneità di una valutazione atomistica delle singole opere, criterio particolarmente rilevante rispetto agli impianti sportivi, nei quali la trasformazione complessiva deriva normalmente dal coordinamento di una pluralità di elementi ciascuno dei quali, isolatamente considerato, potrebbe non restituire l’effettiva consistenza edilizia dell’intervento.
Massetto o piattaforma di fondazione, pavimentazione sportiva, strutture perimetrali, pannelli e ulteriori opere funzionali al campo devono, pertanto, essere considerate nel loro collegamento strutturale e teleologico, verificando quale modificazione dell’assetto dei luoghi derivi dalla loro realizzazione congiunta.
La scomposizione dell’intervento nelle singole lavorazioni finirebbe, altrimenti, per occultare la trasformazione urbanisticamente rilevante prodotta dall’opera nella sua globalità, mentre è proprio la consistenza del risultato finale a consentire di individuare la categoria edilizia di appartenenza e, conseguentemente, il titolo abilitativo necessario.
In questa prospettiva, la qualificazione del campo da padel come nuova costruzione non deriva dalla presenza di una specifica componente considerata isolatamente, ma dalla capacità dell’insieme delle opere di produrre una trasformazione stabile e non meramente occasionale del suolo e dell’assetto preesistente.
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La nuova costruzione richiede il titolo corrispondente
Una volta ricondotto l’intervento alla categoria della nuova costruzione, ne discende la necessità del titolo edilizio previsto dall’ordinamento per tale tipologia di trasformazione, non essendo sufficiente qualificare formalmente l’opera come ristrutturazione al fine di renderla compatibile con un regime abilitativo diverso.
Il principio assume particolare rilievo nel caso esaminato, poiché l’Amministrazione aveva fatto riferimento anche a indicazioni interpretative secondo le quali la trasformazione di un campo sportivo preesistente in campo da padel avrebbe potuto essere ricondotta alla ristrutturazione edilizia, mentre la realizzazione ex novo avrebbe ricevuto un differente inquadramento.
Il TAR supera tale distinzione nella misura in cui essa venga fondata esclusivamente sulla preesistenza della destinazione sportiva, ribadendo che la categoria edilizia deve essere individuata sulla base delle caratteristiche oggettive dell’intervento e dell’effettiva trasformazione prodotta.
La presenza di un precedente impianto non opera, quindi, quale elemento capace di degradare automaticamente la nuova costruzione a ristrutturazione, così come la continuità della funzione sportiva non rende irrilevanti le nuove opere stabilmente realizzate sul suolo.
La SCIA utilizzata fuori dal proprio ambito non si consolida
La parte più propriamente amministrativistica della decisione riguarda le conseguenze dell’utilizzazione di una SCIA alternativa al permesso di costruire per un intervento che, secondo la qualificazione accolta dal TAR, non poteva essere legittimato attraverso quel regime.
La questione assume rilievo perché il decorso dei termini previsti per l’esercizio dei poteri amministrativi sulla segnalazione non può essere invocato nello stesso modo quando si discuta di una SCIA astrattamente idonea a legittimare l’intervento, ma eventualmente affetta da illegittimità, e quando, invece, venga utilizzato uno strumento che non può produrre l’effetto abilitativo rispetto alla concreta tipologia di opera.
Nel secondo caso, secondo la ricostruzione accolta dal Collegio, la segnalazione rimane inidonea a produrre gli effetti propri del titolo necessario, sicché il mero decorso del tempo non può determinare il consolidamento di una situazione che non trovava originariamente fondamento nel regime abilitativo utilizzato.
La distinzione incide direttamente anche sull’individuazione del potere esercitabile dall’Amministrazione: non viene in rilievo l’annullamento d’ufficio di un titolo consolidatosi, con conseguente applicazione dei presupposti e dei limiti temporali propri dell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, ma l’esercizio dei poteri di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia attribuiti dall’art. 27 d.P.R. n. 380/2001.
Si tratta di poteri funzionalmente preordinati al ripristino della legalità edilizia e caratterizzati, in presenza dei relativi presupposti, da natura doverosa e vincolata, con la conseguenza che il decorso del termine previsto per l’intervento amministrativo sulla SCIA non può essere utilizzato per consolidare un’opera realizzata mediante un regime abilitativo radicalmente inidoneo.
Il decorso del tempo non modifica la categoria edilizia dell’intervento
La conclusione consente di individuare un principio di portata più generale, poiché il decorso del tempo non può essere utilizzato per modificare indirettamente la qualificazione giuridica dell’intervento e rendere idoneo un regime abilitativo che, in relazione alla natura delle opere realizzate, non avrebbe potuto legittimarle.
Diversamente, la mancata tempestiva reazione dell’Amministrazione finirebbe per produrre non soltanto effetti sul piano procedimentale, ma una sostanziale trasformazione della disciplina edilizia applicabile, consentendo alla SCIA di assorbire interventi che il legislatore assoggetta a un differente titolo.
È proprio tale effetto che la decisione esclude, distinguendo il consolidamento degli effetti di una segnalazione utilizzata nell’ambito che le è proprio, dalla radicale inidoneità dello strumento rispetto alla categoria edilizia concretamente realizzata.
La qualificazione dell’intervento costituisce, pertanto, un passaggio logicamente preliminare anche rispetto all’individuazione del regime dei poteri amministrativi: soltanto una volta stabilita la natura delle opere è possibile verificare se il titolo utilizzato fosse astrattamente idoneo e, conseguentemente, quali limiti procedimentali operino rispetto al successivo intervento dell’Amministrazione.
Non ogni campo da padel è nuova costruzione in via automatica
Il principio affermato dalla sentenza deve, peraltro, essere ricondotto alle caratteristiche dell’intervento concretamente esaminato, evitando di trasformarlo nell’automatica equiparazione di qualsiasi campo da padel alla nuova costruzione indipendentemente dalle modalità della sua realizzazione.
La qualificazione urbanistico-edilizia rimane necessariamente correlata alla consistenza delle opere, alla trasformazione del suolo e all’incidenza dell’intervento sull’assetto dei luoghi, sicché è la presenza di strutture e lavorazioni capaci di produrre una modificazione stabile a determinare l’inquadramento nella categoria di cui all’art. 3 d.P.R. n. 380/2001.
La rilevanza della pronuncia risiede, piuttosto, nell’aver escluso che la preesistenza di un impianto sportivo possa costituire, di per sé, ragione sufficiente per ricondurre la successiva realizzazione dei campi da padel alla ristrutturazione edilizia, prescindendo dalla consistenza materiale della trasformazione.
Il professionista è, quindi, chiamato a verificare non soltanto la destinazione precedente e successiva dell’area, ma le concrete modalità costruttive dell’intervento, poiché è dall’insieme delle opere e dal loro effetto sul territorio che discendono la categoria edilizia e il titolo necessario.
È la trasformazione effettiva dell’area a determinare il regime abilitativo
La sentenza n. 14330/2026 del TAR Lazio consente, in definitiva, di ricondurre la questione dei campi da padel a un criterio che trascende la specifica tipologia dell’impianto sportivo: la qualificazione edilizia non dipende dal nomen attribuito all’intervento, né dalla mera continuità della funzione esercitata sull’area, ma dalla trasformazione fisica e funzionale concretamente prodotta.
La circostanza che un campo da padel venga realizzato in sostituzione di un precedente campo da calcetto non è, pertanto, sufficiente a configurare una ristrutturazione, quando la nuova opera richieda interventi strutturali e sistemazioni capaci di modificare stabilmente lo stato dei luoghi; allo stesso modo, la frammentazione delle lavorazioni nelle singole componenti non può occultare l’unitarietà dell’organismo realizzato e la sua complessiva incidenza urbanistico-edilizia.
Da tale qualificazione discende anche il regime amministrativo successivo: se l’opera appartiene a una categoria per la quale il titolo utilizzato non è idoneo, il decorso dei termini relativi al controllo sulla segnalazione non può trasformare quest’ultima in un titolo diverso da quello previsto dall’ordinamento, né impedire l’esercizio dei poteri doverosi di vigilanza e ripristino.
Il punto centrale della decisione non consiste, dunque, nell’affermazione astratta secondo cui ogni campo da padel richiede necessariamente il permesso di costruire, quanto nel principio per cui la sostituzione di un impianto sportivo preesistente non consente di qualificare automaticamente l’intervento come ristrutturazione: quando la realizzazione dei nuovi campi, considerata nella sua unitarietà, determini una significativa e permanente trasformazione fisica e funzionale dell’area, l’opera assume i caratteri della nuova costruzione e deve essere assoggettata al corrispondente regime abilitativo.
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